I. Uno sguardo d’insieme
Com’è noto, la riforma del sistema fiscale costituisce uno dei tasselli più importanti del Pnrr, cioè del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Piano che ha quale finalità prioritaria quella di dare concrete risposte alle debolezze strutturali della nostra economia nazionale e, in particolare, agli ampi squilibri territoriali, generazionali e di genere che la contraddistinguono.
La riforma fiscale – le cui linee guida sono contenute nel disegno di legge delega, presentato al Parlamento il 29 ottobre 2021 e attualmente all’esame delle Commissioni – si pone quattro obiettivi fondamentali, sui quali vale la pena soffermarsi brevemente.
Il primo obiettivo è quello di sostenere la crescita economica e l’occupazione, migliorando l’efficienza della struttura delle imposte e riducendo il cuneo fiscale, ossia il peso della tassazione sui redditi da lavoro, in modo da farlo convergere verso il valore medio europeo. Nel 2020, secondo le elaborazioni dell’Oecd Ecd (Cfr. Oecd, Taxing wages 2021), l’incidenza sul costo del lavoro delle ritenute fiscali e dei contributi sociali si attesta nel nostro Paese su un valore (46%) di oltre cinque punti superiore alla media europea. Il divario rispetto agli altri paesi europei risulta più marcato per i redditi medio-alti e in presenza di carichi di famiglia. A sostegno di ciò, basti considerare che per un lavoratore dipendente con un reddito di 135 mila euro, al lordo delle ritenute, e con due figli a carico il cuneo fiscale risulta pari al 56,4% in Italia, al 50,1% in Francia, al 40,4% in Spagna, al 39,3% in Germania e al 38,8% nel Regno Unito (cfr. Tab.1).
Se si prescinde dalle minori tutele riservate alle famiglie con figli a carico, a spingere verso l’alto il dato dell’Italia contribuiscono essenzialmente due fattori: da un lato, la più accentuata progressività dell’imposta personale sul reddito; dall’altro, la ragguardevole incidenza dell’aliquota pensionistica obbligatoria, la quale si attesta in Italia al 33%, contro il 28,3% della Spagna, il 27,8% della Francia, il 20,4 del Regno Unito e il 18,6% della Germania (Oecd, Pensions at a glance 2021 – Mandatory pension contributions). Come suffragato dall’evidenza empirica, l’impatto sulla crescita economica delle misure fiscali risulta più consistente se queste hanno carattere strutturale, ovvero se vengono finanziate con tagli della spesa pubblica improduttiva (e con l’emersione di imponibili nascosti al fisco), anziché col ricorso all’indebitamento. Il rischio, infatti, è sempre quello di redistribuire attraverso la leva fiscale ricchezza che non è stata ancora creata, facendone pagare il conto alle generazioni future.
Il secondo obiettivo contenuto nella delega fiscale è quello di semplificare il sistema, attraverso la riduzione degli adempimenti burocratici a carico dei contribuenti e la soppressione dei “micro-tributi”, cioè di quelle imposte, tasse e diritti che producono un gettito molto modesto rispetto ai costi di accertamento e riscossione. La semplificazione è una necessità inderogabile se si vuole favorire la collaborazione e la trasparenza nei rapporti tra amministrazione finanziaria e contribuenti. Essa presuppone che siano riordinate e razionalizzate le norme vigenti, che siano ridotte le informazioni necessarie per la gestione dei singoli tributi, che sia promossa l’innovazione digitale e l’interoperabilità delle banche dati.
Il terzo obiettivo della riforma è quello di salvaguardare il principio costituzionale di progressività del sistema tributario. Il rispetto di tale principio di equità impone di non far ricadere una quota spropositata di oneri su alcune categorie di contribuenti. Da questo punto di vista, l’attuale sistema appare tutt’altro che equilibrato, tenuto conto che la tassazione colpisce in misura particolarmente pronunciata il ceto medio, cioè quel vasto ceto produttivo – composto da middle manager, quadri, professionisti, medici, docenti universitari, ecc. – che paga molte più tasse rispetto ai benefit che riceve dal bilancio pubblico. In tale contesto, basti rilevare che i contribuenti con un reddito lordo di 50-100 mila euro all’anno (corrispondenti ad un reddito mensile netto di 2.800-5.000 euro), pur non rappresentando neanche il 3% del totale, concorrono per oltre il 20% al gettito dell’Irpef. Ma ciò che desta più perplessità è il fatto che in Italia, a fronte di un ristretto numero di contribuenti che si colloca nelle classi più elevate della distribuzione dei redditi, vi sono 500 mila famiglie con un patrimonio finanziario di oltre 500 mila euro, 2,4 milioni di autovetture di grossa cilindrata, 72 mila barche iscritte nei registri degli uffici marittimi (il 61% delle quali con più di dieci metri di lunghezza) e 1,5 milioni di connazionali che pernottano in alberghi di lusso.
Strettamente collegato al problema dell’equità è il quarto obiettivo della riforma che è quello di comprimere le dimensioni dell’evasione e dell’elusione fiscale. L’evasione è il prodotto dell’economia sommersa, la quale vale nel nostro Paese più di 183 miliardi di euro (pari all’11% del Pil). L’elusione è invece spesso connessa alla presenza dei “paradisi fiscali”, i quali sottraggono ogni anno all’Italia più di 10 miliardi di gettito fiscale (Cfr. The state of tax justice 2020).
L’attività di contrasto dei fenomeni in esame presuppone – oltre che il rigetto di nuovi condoni – l’adozione di una serie di misure finalizzate a:
– migliorare la qualità dei controlli effettuati dall’amministrazione finanziaria;
– favorire l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari (c.d. tax compliance);
– incentivare l’utilizzo degli strumenti di pagamento elettronici;
– contrastare il riciclaggio di denaro e le frodi Iva;
– introdurre forme di premialità per i contribuenti leali (quali, ad esempio, la riduzione dei tempi dei rimborsi).
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La riforma fiscale rappresenta per il nostro Paese una sfida certamente molto impegnativa, soprattutto per due ordini di motivi. Il primo è dato dal fatto che la materia in esame è spesso fonte di un’aspra conflittualità sia tra le forze politiche che tra i livelli di governo. E non è da escludere che, una volta affievolitasi l’emergenza sanitaria, tale conflittualità politico-istituzionale vada accentuandosi, per il venir meno di quelle spinte centripete e di quello spirito di coesione nazionale che hanno caratterizzato la lunga fase emergenziale. Del resto, la recente storia italiana è così ricca di riforme a metà e di riforme mancate che è lecito nutrire qualche dubbio sulla piena attuazione degli obiettivi fissati dalla legge delega.
Il secondo motivo che rende particolarmente arduo il percorso riformatore è dato dal fatto che nella graduatoria sulla performance dei sistemi tributari, stilata dalla Tax Foundation in base a 40 parametri, l’Italia si colloca all’ultimo posto, essendo preceduta da tutti gli altri paesi Oecd (Cfr. Tax Foundation, International Competitiveness Index, 2021).
Ciò non stupisce se si considera che il nostro sistema tributario è il frutto di un lungo processo di stratificazione normativa che, oltre a far lievitare la tassazione, ha portato alla moltiplicazione incontrollata del numero dei balzelli e alla loro “dispersione” tra i vari livelli di governo. Ne sono scaturite distorsioni e sperequazioni di portata così vasta da scoraggiare il lavoro e gli investimenti e da far venir meno uno degli elementi fondamentali della cosiddetta compliance: la fiducia dei contribuenti nel corretto funzionamento del sistema.
Purtroppo, l’unico settore che sembra aver beneficiato della situazione in esame è quello dell’economia sommersa, tenuto conto che ad essa contribuisce anche un “circolo vizioso” difficile da bloccare: l’evasione spinge il legislatore a varare norme sempre più minuziose e complesse, le quali, anziché contrastarla, finiscono spesso con l’alimentarla.
Impellente si fa quindi l’esigenza di pervenire a una razionalizzazione e codificazione della normativa fiscale.
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Dalle considerazioni svolte ne discende che la riforma tributaria è un’opportunità per limitare gli effetti distorsivi della tassazione sul sistema economico, per accrescere l’equità verticale e orizzontale del prelievo, per migliorare il funzionamento del mercato del lavoro e del mercato dei capitali, per riordinare un assetto normativo che nel corso del tempo è stato oggetto di molteplici interventi di carattere parziale e incrementale. Per il perseguimento di questi obiettivi, il governo dovrà emanare, entro 18 mesi dall’approvazione della legge delega, una serie di provvedimenti legislativi aventi a oggetto:
– la graduale riduzione dell’imposta erariale sul reddito delle persone fisiche;
– la sostituzione delle addizionali regionali e comunali con sovrimposte;
– il riordino del sistema delle tax expenditures (deduzioni, detrazioni, esenzioni ecc.);
– la razionalizzazione dell’Iva e delle altre imposte indirette sulla produzione e sui consumi;
– la revisione dell’Ires e della tassazione del reddito d’impresa;
– la soppressione dell’Irap per i lavoratori autonomi, i professionisti e le ditte individuali;
– la modernizzazione del catasto.
